En los dos artículos anteriores analizamos las causas primarias que salieron a flote en la problemática de las casas y que comentaron los medios. Ahora ya es tiempo de revisar las causas de fondo (o raíz) que pudieron detonar que este no fuera un proyecto exitoso (basta observar la cantidad de problemas resultantes y críticas de varios de los públicos incumbentes para darse cuenta).
Causas de fondo que deberíamos corregir para la próxima emergencia
- La actitud diferente de los funcionarios del PNUD (9), expertos en estas reconstrucciones y al mismo tiempo muy identificados con la necesidad sentida de hacer rendir los fondos disponibles, debe ser el ejemplo a seguir, con una misión de ser muy cuidadosos con los recursos. Lograr rápido, solucionar rápido, en condiciones de emergencia, pero gastar lo menos posible. No parece haber sido la misión que desplegaron los representantes del gobierno en este proyecto, aun teniendo toda una estructura dedicada, con una Gerente de Reconstrucción a bordo que por su especial encargo tenía que ser totalmente estratégica.
- El contrato de administración delegada debe ser administrado de cerca, con un interventor de primera categoría que ayude a lograr calidad al mejor precio (y cuyo pago no dependa del gasto). De lo contrario, tiende a incentivar a gastar más, y peor aún en esta circunstancia en que las justificaciones eran menos exigentes porque se trataba de correr para recuperar rápido la emergencia, objetivo que tampoco fue logrado.
- En lo sucesivo, para los privados que se ofrezcan a trabajar sin utilidades “por amor a la patria” como en el caso del Consorcio de las constructoras, será muy conveniente que revisen el riesgo reputacional como el que hoy se está materializando. ¿Qué pasaría, por ejemplo, que en las investigaciones resultaran comparaciones de honorarios que develaran que eran más altos que los normales (una utilidad disfrazada) y que no era todo solidaridad con el Gobierno? Ojalá no. Mejor desplegar sus habilidades como es usual, compitiendo, con el mayor rigor y control en todo sentido, y con utilidades. La lección aprendida es que probablemente salga más económico para el país y mucho menos riesgoso para ellos.
- La gobernanza de la recuperación del desastre, en cabeza de una Gerencia de alto rango, que no tiene experiencia en nada de estas labores tan especializadas puede llegar a ser un inconveniente fuerte, influyendo en (o peor, tomando) las decisiones estratégicas basándose en sus propias opiniones amplificadas por el poder con que se le revistió. La presencia de tantas entidades volvía aún más exigente este trabajo. Fuera de la UNGRD -Unidad Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres-, los Ministerios de Vivienda, de Salud y de Educación, estaban el DAPRE, FONTUR, el SENA, el Invías e Innpulsa y las locales entre otros. No solo se requiere mucha experiencia en situaciones de desastre y su recuperación sino unas habilidades en estrategia, planeación y liderazgo sobresalientes, que aquí claramente hicieron falta. No es un cargo para un político convencional, así fuera muy amiga y con línea directa con el Presidente de la República; es una misión compleja para un verdadero líder, experto en todo lo mencionado. Es necesario revisar el alcance real de la UNGRD en estos casos, en los cuales debería poder desplegar a sus expertos de carrera, dedicados a solo a estos difíciles trabajos, para entrar a controlar la situación no solo en la fase de emergencia sino en la de recuperación.
- Las malas estrategia y planeación de la atención del desastre terminan contribuyendo con el desastre. Es necesario afinar los procedimientos obligatorios de la atención y determinar cuál planeación y correspondientes acciones, son de emergencia, y cuáles las de recuperación; las primeras, por ser urgentes requieren mucho más esfuerzo de planeación. Puede sonar contraintuitivo, pero es lo que precisamente hay que mejorar: esto no corresponde a una lógica simple, se requieren expertos, y por lo tanto es necesario que la entidad que tiene esta misión en Colombia, la UNGRD tenga los mejores. A juzgar por los resultados, en Providencia se presentaron serias fallas de estrategia y de planeación. Siempre la coordinación de todas las acciones de recuperación de desastres debería estar centrada en la UNGRD, que debe diseñar la estrategia, hacer la planeación y ejecutar la coordinación entre todas las entidades que vayan a participar incluyendo las ayudas internacionales; para eso fue creada.
- Las intervenciones de recuperación de la situación para devolverla a su situación anterior, la normalidad, lo antes posible y al menor costo posible (económico, no solo financiero) deben ser el objetivo. De nuevo, a juzgar por los resultados aquí tampoco hubo una buena estrategia para devolver a esa comunidad a su normalidad. Los excesos en diseño y cambios por fuera de lo convenido con la comunidad es un ejemplo de esto; la intervención masiva con una población flotante de más del 60% es otro ejemplo en el que con toda certeza se podía prever que iba a tener enormes impactos permanentes y no solo de coyuntura, como se observan en algunos de los testimonios. Esto deja ver que muy seguramente la exigencia en habilidades estratégicas no está clara dentro del sistema de atención de desastres, que debe exceder en mucho el simple activismo de hacer rápido lo que primero se analice a cualquier precio. Es necesario avanzar mucho en estrategia, antes que en la planeación, y aprovechar este caso tan claro para aprender al máximo y lograr que este conocimiento sea parte integral del valor que la UNGRD debe estar siempre lista para desplegar al país.
- En consecuencia, el alcance de la UNGRD no es solamente lanzar unos contratos a unas entidades de manejo contractual como FINDETER sino que tiene que tener previsto todo un sistema de atención, que no funcionó si es que lo tiene, en el cual haya especializado a posibles contratistas (puede estar incluida FINDETER) en este tipo de proyectos, que se insiste, son mucho más exigentes que lo normal (valga la pena advertir que en general en los proyectos “normales” del Estado hay una muy notoria precaria planeación con casos aberrantes en los cuales no hay planeación literalmente).
- Hay que revisar el régimen de contratación directa y las exenciones para evitar la ley de contratación. ¿Con base en qué se puede argumentar que es necesario “contratar de afán” proyectos para la recuperación de un desastre que van a durar 2 años? Se entiende perfectamente que para la primera fase de una emergencia, en la que la misión es salvar vidas de inmediato y cuya duración en el tiempo sea menor a un mes, que exista un régimen de excepción ¡de resto, no! Todo lo demás debe pasar por un procedimiento rápido de selección de contratistas sin salirse de la Ley 80, Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, para la cual la entidad UNGRD se debe haber preparado previamente (paradójico, puesto que la Unidad debe saber lo preventiva que debe ser en todo) y tener precalificados numerosos contratistas para diversas tareas típicas de atención en diferentes partes del país, como reconstruir y construir casas, cuya máxima dificultad no es la actividad en sí misma sino la de actuar bajo la presión del tiempo y en contextos no favorables al mismo proyecto. Nada que corresponda a “física cuántica”, pero sí exigente en estrategia, planeación y prevención, en las que la UNGRD debería darle cátedra al país. Varias entidades, incluyendo ministerios, saliendo a contratar de emergencia lo que consideran para ayudar a la atención del desastre, llevan a resultados como los logrados en Providencia, que desafortunadamente demuestran cuán lejos está el país de las debidas fortalezas que deberíamos tener al respecto.
- Otra tarea muy importante es revisar el valor agregado de la figura de “gestor contractual” (ya que a los colombianos nos fascinan los eufemismos). En términos generales, una entidad como FINDETER despliega valor por la posibilidad de agregar masa crítica a sistemas de contratación que presenten pocos casos, como puede ser el de un pequeño municipio, para que pueda contar con un proceso robusto y correcto pero eficiente en tiempo y costo simultáneamente, comparado a que si lo hiciera el pequeño municipio con sus escasos recursos monetarios y humanos. Sería muy importante que la Contraloría -CGR- estudiara si esta supuesta generación de valor se está obteniendo en la actualidad, no solo en el caso de FINDETER sino en la diversidad de pseudo-entidades que se han creado, en y entre municipios y gobernaciones, para concentrar la contratación y que, como se tiene demostrado por los ya generalizados casos de proponente único logrados a través de pliegos sastre, también concentrar la corrupción en la contratación estatal.
- FINDETER viene siendo un “super mega” contratista que atendió: reconstrucción de 1.845 viviendas, construcción del Aeropuerto (nueva terminal aérea y de la plataforma de parqueo de aviones), obras complementarias del acueducto y optimización de la planta de agua potable, construcción de tanques para almacenar 810 m3 de agua, construcción de muro en los gaviones, dragados de los embalses de Agua Dulce y Bowden, reparación de los colegios Boyacá y Bomboná, rehabilitación de infraestructura de escenarios deportivos, escenarios culturales y la gerencia de la reconstrucción de 158 posadas turísticas. ¿Qué pasaría si hubiera tenido que competir abiertamente para estar al frente de tal cantidad de contratos y de sus montos? Sería de esperar que la probabilidad de ser escogida con unos pliegos de condiciones exigentes y objetivos hubiera sido baja. Esa es la magia negra de los convenios interadministrativos.
- En el caso que nos ocupa, en la UNGRD no debería poderse justificar este tipo de “gestores contractuales” debido a su enorme contratación de alcance nacional y sobre todo por el nivel de especialización que se está reclamando en los primeros puntos de esta parte. El conocimiento incremental y acumulado que debe tener la UNGRD para lograr su misión es indelegable por ser de carácter estratégico. Pero en gracia de discusión podría activarlo a través de FINDETER pero con un convenio marco de largo plazo en el cual se garantice la acumulación de tal conocimiento especializado y el aseguramiento de que cada día se estaría aprendiendo más y mejorando las intervenciones. Por lo tanto, el costo de funcionarios y demás asuntos relacionados con esta parte estratégica, no debería estar repetido dentro de la Unidad porque se supone que ya estarían en el gestor contractual. Lo que se pudo observar es que no existió, ni en el contratista FINDETER, ni en la UNGRD, ni menos en la Gerencia de la Reconstrucción, ya que no se refleja que hubiera impuesto una estrategia sólida e infranqueable al contratista y que se asegurara el aprendizaje de las buenas y malas experiencias.
- Y obviamente el control de la corrupción debe existir. Salir a contratar en emergencia es una invitación enorme para derivar dineros públicos y de ayudas internacionales para los bolsillos inescrupulosos a lo largo y ancho del proceso. Esto exige especial cuidado en la selección de los funcionarios, lejos de la politiquería, además de mecanismos de transparencia y control más estrictos que para la contratación normal.
Muchos asuntos vitales por reestudiar y arreglar en la prevención y atención de desastres, que no dan espera porque el siguiente desastre se puede presentar mañana mismo.
* @refonsecaz
Referencias
(1) Pelea entre Petro y Duque por casas de Providencia: ¿sí valen $600 millones? El Colombiano, 2022.
(2) Saqueo en Providencia: la isla de la fantasía que dejó Iván Duque, A fondo con Maria Jimena Duzán, 2022
(3) ¿Por qué costaron tanto las viviendas que hizo Duque en Providencia? El Colombiano, 2022
(4) Arquitecto San Andresano, constructor habitual. (pendiente verificar fiabilidad)
(5) Twitter del constructor Leonardo Castro (en las respuestas hay quienes desmienten que sean en la isla pero sí en San Andrés y que no han pasado realmente por la prueba de un huracán). (pendiente verificar fiabilidad).
(6) Casas de más de 600 millones en Providencia ya tienen grietas y daños: ¿qué responde el consorcio? Noticias Caracol, Diego Alvira, 2022
(7) ¿Qué pasa con las casas en Providencia? Revista Cambio, 2022
(8) Contraloría confirma sobrecostos y otras irregularidades en reconstrucción de Providencia, Revista Semana, 2022
(9) Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD–
