El 16 de febrero la Corte Constitucional comunicó una síntesis de su sentencia sobre la constitucionalidad de la ley 2094 de 2021, la reforma al código disciplinario promovida por la procuradora Margarita Cabello y aprobada por el Congreso de la República, que pretendía cumplir con la sentencia Petro vs Colombia, al atribuirle facultades judiciales a la Procuraduría General de la Nación, PGN. Como era de esperarse -ya había sido advertido por el Consejo de Estado-, la Corte tumbó estas facultades por ser contrarias a la Constitución, dado que las funciones disciplinarias que ejerce la PGN son de naturaleza administrativa y no judicial.
Sin embargo, hay varios aspectos problemáticos en la desafortunada sentencia de la Corte Constitucional, dividida con 5 votos a favor y 4 en contra. Nos regresó a 2013 porque la PGN sigue imponiendo sanciones administrativas a servidores públicos electos, con la diferencia que las supedita a la revisión de un juez administrativo. Por primera vez, una sentencia de la Corte Constitucional contradice una sentencia de la Corte IDH, al negarse a adecuar la normativa colombiana con la Convención Americana sobre Derechos Humanos, CADH. Debilita el estado de derecho al incumplir las obligaciones de la CADH que hace parte del bloque de constitucionalidad. Desacata la jurisprudencia de la Corte IDH, poniendo en riesgo el control de convencionalidad que obliga al juez constitucional a cumplirla, decisión que denota mala fe. No toca el tema burocrático de los 1.208 funcionarios de la PGN creados el 24 de diciembre por el Decreto 851 de 2021 del gobierno de Iván Duque para cumplir la función judicial. Y para terminar, traslada la responsabilidad al Congreso para que elabore el estatuto de los servidores públicos de elección popular, incluido un régimen disciplinario especial.
Con todo lo anterior, la sentencia no resuelve el problema de fondo de adecuar la norma interna colombiana con la convencional, sino que lo agrava. Seguirán llegando demandas al SIDH por violar Colombia los derechos políticos, situación innecesaria que nos coloca como país en retroceso para en la región.
Recordemos que el 8 de julio de 2020 la Corte IDH emitió sentencia en el caso Gustavo Petro Urrego vs. Colombia, amparando los derechos políticos y garantías judiciales del entonces Alcalde Mayor de Bogotá, violados por el entonces procurador Alejandro Ordóñez quien lo destituyó e inhabilitó por no compartir su política de recolección de basuras. Conforme con el artículo 27.2 de la CADH, el Alto Tribunal determinó que una autoridad administrativa no puede sancionar con destituir, inhabilitar y suspender a funcionarios elegidos popularmente, sino por condena por juez competente en proceso penal, y le ordenó al Estado adecuar su legislación interna a la CADH. La ley 2094 de 2021 fue la respuesta de la procuradora Margarita Cabello, el Congreso y el gobierno Duque a esta exigencia de la Corte IDH.
Pero como he escrito en varias oportunidades, además de transgredir el artículo 116 de la Constitución Nacional y la separación de poderes, la Ley 2094 de 2021 no cumplía con lo fundamental del estándar fijado por la Corte IDH, de restringir remover a un oficial elegido por voto popular sin condena penal. El debate nunca ha sido que no se debe vigilar ni sancionar a funcionarios por fallas administrativas, sino que sancionar a un servidor elegido popularmente con suspensión, destitución e inhabilitación sin que medie una condena penal es una violación de los derechos políticos del elegido y sus electores. La ley 2094 no corrigió este problema, y la nueva sentencia de la Corte Constitucional tampoco lo hace.
En el fallo controversial que acaba de publicar la Corte Constitucional, con una mayoría apretada de 5-4, se determinó que las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a funcionarios de elección popular, corresponderá́ finalmente al juez contencioso administrativo, después de agotado el procedimiento a cargo de la Procuraduría General de la Nación. Esto resuelve el problema de funciones de jueces a los procuradores asignadas en la ley descabellada 2094 de 2021, pero elude el problema fundamental: la necesidad de adecuar la legislación con la CADH, de contar con condena penal para imponer la grave sanción de destitución e inhabilitación en casos de servidores públicos elegidos popularmente. En concreto, la sentencia nos devuelve a diciembre de 2013 cuando el exprocurador Alejandro Ordoñez destituyó e inhabilitó a Petro por 15 años, agregando un paso más, la revisión de lo actuado por un juez contencioso administrativo. La Procuraduría sigue con la competencia para investigar y juzgar disciplinariamente a los funcionarios públicos, incluidos los servidores de elección popular, salvo que gocen de fuero constitucional (artículo 277.6 de la Constitución).
Los 4 magistrados de la minoría en su salvamento parcial de voto conjunto fueron explícitos en su reconocimiento del problema: “… la interpretación armónica de los artículos 8 y 23.2 de la CADH con los mandatos impuestos por los artículos 277.6 y 278.1 de la Constitución imponía una única solución: sobre las sanciones de destitución, inhabilidad y suspensión opera una reserva judicial en virtud de la cual la PGN, en tanto autoridad administrativa, no puede imponer a los servidores públicos de elección popular las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad. Estas restricciones solo pueden ser decididas por los jueces de la República, con independencia de su especialidad, siempre que brinden garantías del debido proceso, semejantes a aquellas que ofrece el proceso penal. Esta reserva judicial se funda en la protección que la Constitución y la CADH le otorgan al principio democrático y al derecho a la representación política efectiva.”
Pero como también reconoce la minoría, el problema con la sentencia va mucho más allá. La mayoría desconoce en la práctica el artículo 93 de la Constitución, que dice “Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno”. Se evita la necesidad y responsabilidad de armonizar o adecuar las provisiones de ley nacional con las obligaciones internacionales, un gravísimo error que también deja explícito la minoría en su disenso: “olvidando los fundamentos esenciales que inspiran la noción de bloque de constitucionalidad, la mayoría ignoró la manera en que el Constituyente definió́, en el artículo 93, los puntos de encuentro entre el derecho nacional y el derecho internacional de los derechos humanos. Con esta sentencia, la Sala Plena instauró una nueva línea jurisprudencial según la cual el Estado puede obviar sus compromisos internacionales en materia de derechos humanos y desconocer abiertamente las decisiones del máximo tribunal de derechos humanos de la región. En síntesis, la posición de la mayoría supone, la idea de que las sentencias de los tribunales internacionales solo pueden ser cumplidas si “respetan el diseño y la historia institucional” nacional. De lo contrario, los Estados se encuentran legitimados para desobedecerlas y, por esta vía, desconocer los tratados internacionales de los cuales son parte”.
Esta sentencia de la Corte Constitucional es ajena a las relaciones internacionales tradicionales e históricas del país en la Organización de Estados Americanos, OEA, en especial con el SIDH. Irrespeta el principio de buena fe de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, las obligaciones establecidas en la Convención Americana, el Bloque de Constitucionalidad y el Control de Convencionalidad, por el carácter vinculante de las decisiones de la Corte Interamericana. Esta sentencia es equiparable a las posiciones que países como Venezuela y Nicaragua han adoptado frente a los órganos del SIDH.
En el Congreso de la República cursa un proyecto de acto legislativo de la Reforma Política que busca modificar la Constitución Nacional a través de su artículo primero, que a su vez modifica el artículo 40 de la Carta Política, el cual quedaría así: “Con excepción de la sanción de pérdida de investidura, las limitaciones de los derechos políticos de las personas solo podrán ser proferidas por una autoridad judicial competente en proceso penal”. El proyecto ya superó el 15 de diciembre de 2022 los cuatro debates en primera vuelta y le restan cuatro más en segunda vuelta que comienza en marzo de 2023. Con la nueva sentencia descabellada de la mayoría de la Corte Constitucional, este acto legislativo ofrece el mejor camino en el corto plazo para zanjar la controversia entre las Cortes Interamericana y Constitucional colombiana, que es ajena a nuestra tradición en el SIDH. Vale la pena acordar que el trámite de supervisión de la sentencia por parte de la Corte IDH sigue vigente.
Pero el acto legislativo no resuelve el grave e inédito riesgo al estado de derecho en Colombia resaltado por la minoría en su salvamento. Colombia lidera la región en hacer efectivo el principio de complementariedad entre el derecho nacional e internacional, con grandes beneficios para los derechos humanos del pueblo colombiano. La Corte Constitucional debe corregir su camino de inmediato.
