Susana Muhamad
A través de una alianza política entre el sector del gobernador de Cundinamarca, Nicolás García y la alcaldesa Claudia López, se impulsó, en el Congreso de la República, la modificación del artículo 325 de la Constitución Política. Este autorizaba a que Bogotá entrara en asociación, a través de la figura de área metropolitana, con los municipios circunvecinos, además permitía conformar una región de planeación especial con otros departamentos, esto con el fin de resolver problemas comunes, que solo se pueden solucionar en coordinación mutua.
La figura de área metropolitana estaba bien determinada en la constitución y en la ley 1625 del 2013. Sin embargo, esta excluyó a Bogotá de sus determinaciones y definió que, para la Capital de Colombia, era necesario definir una ley específica. Las bancadas de la Cámara de Representantes de Bogotá y Cundinamarca, con los apoyos de la alcaldesa, el gobernador y la sugerencia de un estudio de Pro-Bogotá, decidieron embarcarse en una reforma constitucional, en lugar de trabajar en sacar dicha ley.
La reforma que se tramitó crea una nueva figura de asociatividad, la Región Metropolitana, un híbrido entre el área metropolitana- la que como mencioné, asocia municipios vecinos- y la Región de planificación, la cual permite la asociación de los departamentos, para que ellos puedan coordinar planes y proyectos comunes a una escala más amplia. Según los que impulsaron la reforma, esta resuelve obstáculos políticos históricos que habían impedido la asociatividad de Bogotá con la región. Sin embargo, esta figura de la Región Metropolitana, no tiene ningún antecedente constitucional ni legal y por lo tanto no es claro su propósito.
Sus impulsores afirman, que con ella se supera la desconfianza histórica entre los municipios y Bogotá, incentivada esta por la anexión unilateral de seis municipios aledaños al territorio bogotano en 1954, la cual dejó una profunda herida histórica en el departamento. Un segundo problema, que mencionan sus defensores que esta resuelve, es el hecho de que las áreas metropolitanas definen un municipio núcleo, que tiene más poder en el gobierno del área metropolitana, (por ejemplo, Medellín en la del Valle de Aburrá). Este mayor poderío se da porque este territorio, sufre un fenómeno de conurbación (es decir que debido a su crecimiento se fusiona con otros municipios), por ende, su expansión física y económica plantea crear una figura que resuelva estas realidades, algo que no les gustaba a los municipios de Cundinamarca, ni a sus políticos, quienes esgrimían una defensa de su autonomía.
Un tercer problema, es que las áreas metropolitanas pueden generar sus propias autoridades ambientales, para resolver problemas producto de la conurbación entre municipios. Esto, nuevamente, no les gustaba a los políticos de Cundinamarca, pues consideraban que podía restarle ingresos a la Corporación Autónoma de Cundinamarca (CAR), ya que la mayor parte de los mismos, provienen de la sobretasa ambiental del predial que aporta Bogotá, con lo que al crear el área metropolitana se dejaría de aportar a la CAR para hacerlo a la nueva autoridad ambiental, con esta perdida de recursos, la Corporación, vería ‘minada’ su capacidad para atender las zonas rurales del departamento.
La modificación del artículo 325 no solo crea la nueva figura, sino que determina que su objeto es “garantizar la ejecución de planes y programas de desarrollo sostenible y la prestación oportuna y eficiente de los servicios a su cargo”, además dice que esta tendrá un órgano de gobierno compuesto por el alcalde(sa) de Bogotá, el gobernador (a) de Cundinamarca y los alcaldes de los municipios que decidan voluntariamente ser parte de la Región Metropolitana. También menciona que las rentas de la CAR deben mantenerse incólumes y que se contará con un coordinador. En el sistema de gobierno, de esta figura, se promoverá el consenso y no habrá vetos. Todo su desarrollo normativo (las normas que la regirán) se hará vía una Ley Orgánica.
¿Cuál es el problema con todo esto? La generación de una nueva figura, sin antecedentes constitucionales ni legales, que tendrá prelación en sus decisiones por encima de los alcaldes de los municipios asociados y de la gobernación, genera una alta incertidumbre sobre su naturaleza, así como sobre su racionalidad y los problemas que pretende resolver.
Primer inconveniente, se crea un ente de superior jerarquía, sin claridad de las condiciones democráticas de su operación. Se equipará el poder de Bogotá con el de la Gobernación, rompiendo la lógica de asociatividad entre sus integrantes, pues se pone a la gobernación como un “garante” o representante de los intereses de todos los municipios cundinamarqueses, sobre los cuales se podrían terminar imponiendo una serie de medidas, sin que estos hayan podido sentar su posición en una relación de paridad y lo que podría ser más grave, aún sin que estos hayan decidido hacer parte del área metropolitana. ¿Representa la Gobernación a todos los municipios del departamento asociados y no asociados?
Un segundo elemento es que, como quedó el artículo constitucional, la figura se crea con el acuerdo entre la Gobernación y Bogotá, a partir de la aprobación del Concejo Distrital con la Asamblea Departamental, sin incluir al resto de Concejos Municipales, algo que en la figura de área metropolitana si se exigía, por medio de una consulta popular en cada municipio, incluyendo a Bogotá. Esto sería lo justo, puesto que de lo que se trata es de delegar competencias de los municipios a una figura de superior jerarquía, en suma, de renunciar a competencias y el poder de ejercerlas. Con esta decisión se disminuye el poder democrático de la decisión para Bogotá, que pasaría de sus habitantes al Concejo, y queda este proceso anulado para los otros municipios, los cuales solo les queda esperar una determinación de la Ley Orgánica que les brinde una participación real.
El tercer aspecto tiene que ver con el control político de las decisiones de esta figura, la cual queda sobre los concejos municipales y la asamblea, pero que requiere desarrollo para visualizar su potencial eficacia. Y el cuarto problema tiene que ver con que, si bien los políticos involucrados en este pacto por arriba, promueven que como quedó la reforma constitucional, brinda igualdad de condiciones de participación para todos los municipios, (un municipio, un voto en el Consejo Regional) en la práctica la figura se funda con un rol de actores de primer nivel solo para Bogotá y la Gobernación, puesto que decisiones críticas no se pueden tomar si estos no están de acuerdo, como por ejemplo, el nombramiento y retiro del Director, así como los gastos y las inversiones. En conclusión, la Gobernación de Cundinamarca y Bogotá, quedan con un poder de veto exclusivo. Lo anterior ratifica que esta figura es una especie de matrimonio entre dos, en el cual los demás municipios son tratados como ‘hijos menores’ sin igual capacidad decisoria.
Finalmente, y no menos importante, no son claros los hechos regionales o metropolitanos, esto significa los problemas que debe resolver esta figura y su escala. Por ejemplo, si Paratebueno se asocia, ¿Cuál es el hecho concreto que lo relaciona con Bogotá? Al no tener un área geográfica y territorial definida o unos hechos concretos de relación, queda al azar de quienes se asocien los temas en los que trabajarían y queda entonces la pregunta: ¿Qué estamos logrando con esta figura? ¿Va a generar un proceso de imposición entre Bogotá y la Gobernación de Cundinamarca, sobre el territorio?
La modificación constitucional del artículo 325 se produjo en tiempo record, surtiendo sin ningún obstáculo los ocho debates en las dos legislaturas y aparentemente resolviendo las desavenencias históricas, en un ejemplarizante consenso político. ¿Cómo se produjo este milagro?
El antecedente del proyecto fue un estudio de Probogotá, la asociación de sectores productivos de la región, que se constituye en un tanque de pensamiento, el cual tiene como propósito generar insumos para la política pública. Dicha organización está compuesta, en gran medida, por el sector inmobiliario y el de la construcción. Este impulso llevó a un acuerdo político entre los representantes a la Cámara de Bogotá y de Cundinamarca ‘por arriba’, pues esta reforma constitucional contó con prácticamente nula participación ciudadana. Fue tan evidente que solo hasta el séptimo debate se inició la socialización de la reforma constitucional en los concejos municipales, por lo que campesinos, ambientalistas, acueductos comunitarios, asociaciones civiles, juntas de acción comunal entre otros, estuvieron marginados de la discusión. Lo más preocupante fue que, políticos de todas las vertientes, en el trámite del proyecto en el Congreso, resaltaban como uno de los mayores logros, no estar sujetos a la consulta popular como un mecanismo de refrendación ciudadana.
En el milagro de los tiempos acelerados que impulsaron esta reforma, convergieron el interés del sector inmobiliario; los intereses que ha defendido el sector político del actual gobernador, célebre por la práctica del volteo de tierras en los planes de ordenamiento territorial, convirtiendo, en los últimos 15 años, más de 14,000 hectáreas de tierra fértil de la Sabana de Bogotá, en terrenos para bodegas, industria y desarrollos inmobiliarios de lujo; Y un sector tecnocrático del Partido Verde, cuya lógica vacía de democracia popular las decisiones del Estado, para entregarle las decisiones a una supuesta élite ilustrada, que se vende como técnica, pero que en realidad termina secundando a sectores de poder, cuyos intereses están en contra de lo que dicho partido predica.
Fruto de un arduo debate en el congreso impulsado por Senadores como Temístocles Ortega, Gustavo Petro y Rodrigo Lara, entre otros, a la coalición del “consenso milagroso”, no le quedó más remedio que empezar un proceso de participación para el desarrollo de la Ley Orgánica, el cual debe esclarecer en realidad ¿Qué es la Región Metropolitana? Esto al tener que definir los hechos metropolitanos, (¿o regionales?) los mecanismos de financiación, la estructura administrativa del Consejo Regional, sus funciones, la secretaría técnica, los mecanismos de participación ciudadana y las competencias.
La ciudadanía que está participando ‘ha puesto el dedo en la llaga’, resaltando el agua y los ecosistemas como les temas fundamentales de la región, cuestionando el control político que regirá dicha figura, auscultando en las competencias que se delegarían, defendiendo la consulta popular como mecanismo de refrendación. Simultáneamente, por falta de participación ciudadana, así como por vicios de procedimiento e ignorar la consulta previa, varios ciudadanos y movimientos político,s han interpuesto una demanda de constitucionalidad.
Mientras tanto, la perla que se introdujo en la reforma constitucional es, que sin que se haya definido todo eso, la Alcaldía y la Gobernación pueden enviar un proyecto de acuerdo y ordenanza para que el Concejo de Bogotá y la Asamblea de Cundinamarca, aprobemos la constitución de esa figura para que empiece a funcionar, lo que implica en el distrito la aprobación para que Bogotá participe de la misma.
O sea, que les entreguemos un cheque en blanco, que deleguemos competencias y poder a un consejo regional por definir, sin saber siquiera qué es lo que estamos delegando. Con lo cual viene a mi menoría la fábula del emperador que andaba con un supuesto traje por su reino, sin que nadie fuera capaz de hacer notar que en realidad andaba desnudo, en esta área metropolitana nos piden que sigamos observando y admirando el hermoso ropaje del Emperador, mientras el verdadero poder, que quiere urbanizar la sabana de Bogotá para sus negocios, observa deleitado el espectáculo.
