Ordenamiento territorial: hay que superar la desarticulación
En la reciente inundación de la Autopista Norte de Bogotá, un evento que paralizó a miles de habitantes, se reveló con dramática claridad un problema estructural de nuestro ordenamiento territorial: la desarticulación institucional y una baja implementación en el Ordenamiento Territorial (OT). Este caso puntual no es un accidente aislado, sino el síntoma de una problemática más profunda que afecta el desarrollo urbano y ambiental del país.
Los POT son “instrumentos técnicos y normativos de planeación y gestión del territorio; conformado por un conjunto de acciones y políticas, administrativas y de planeación física, que orientan el desarrollo del territorio municipal en el corto, mediano y largo plazo, regulando la utilización, ocupación y transformación del espacio físico urbano y rural” (Instrumentos, MinVivienda). Pese a que en el marco legal su enfoque tiene en cuenta las complejas interrelaciones que existen entre las dinámicas urbanas, los cuerpos de agua y los ecosistemas regionales, aún su aplicación se observa desarticulada, lo que es particularmente perjudicial cuando se trata de recursos tan sensibles y vitales como el agua. En Bogotá y su región, esto es especialmente evidente en la Reserva Thomas Van Der Hammen y los humedales circundantes, cuyos equilibrios hídricos se ven amenazados por proyectos de infraestructura desarticulados.
La desarticulación institucional: un obstáculo al desarrollo
El caso de la inundación de la Autopista Norte no solo expone fallos en la infraestructura existente, sino también un problema de gobernanza: la multiplicidad de entidades con competencias superpuestas y una falta de coordinación entre ellas. Por un lado, el Ministerio de Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) velan por la protección de los ecosistemas; por otro, las entidades encargadas de la ejecución de proyectos de infraestructura, como la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) o el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), priorizan las necesidades urbanas. Sin una visión integral y concertada que alinee estos objetivos, los proyectos se convierten en una lucha de intereses que termina por entorpecer cualquier solución real.
El ejemplo de esta desconexión es el proyecto de ampliación de la Autopista Norte mediante una estructura elevada que busca, no solo mejorar la movilidad, sino también restaurar los humedales que conectan los cerros orientales con el río Bogotá. Aunque tiene el potencial de reconciliar las demandas de desarrollo urbano con la necesidad de proteger los recursos hídricos y los ecosistemas, su ejecución se ha visto obstaculizada por la falta de articulación entre las entidades responsables. La demora en decisiones muestra las consecuencias de un sistema que no entiende el territorio y las necesidades de sus habitantes como un todo.
¿Por qué necesitamos una visión regional y nacional?
Un enfoque integral, regional y nacional del ordenamiento territorial permite abordar problemas como el manejo del agua, la prevención de desastres y la planificación de infraestructura con una perspectiva más integral que excede la municipal. En lugar de tratar los ríos, humedales y ecosistemas como problemas locales, este enfoque reconoce su carácter intermunicipal y los beneficios que aportan a toda una región. Esto es especialmente relevante para el río Bogotá, cuya cuenca abarca no solo a la capital, sino también a más de 40 municipios de Cundinamarca.
La visión regional y nacional también permite superar los conflictos de competencias entre entidades como el Ministerio de Ambiente, las CAR y los gobiernos municipales. Es necesario establecer el marco de gobernanza que priorice el bien común y facilite la ejecución de iniciativas que equilibren desarrollo y sostenibilidad, y entienda las particularidades locales, integradas a una estrategia coherente que entienda el territorio como un sistema interconectado.
Este marco de acción está debidamente contemplado en la Ley 388 DE 1997, artículo 10, modificado por el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, con la visión de niveles superiores como marco rector para la elaboración de los POT municipales, de la siguiente manera: “Nivel 1. Las determinantes relacionadas con la conservación, la protección del ambiente y los ecosistemas, el ciclo del agua, los recursos naturales, la prevención de amenazas y riesgos de desastres, la gestión del cambio climático y la soberanía alimentaria; Nivel 2. Las áreas de especial interés para proteger el derecho humano a la alimentación de los habitantes del territorio nacional localizadas dentro de la frontera agrícola…; Nivel 3. Las políticas, directrices y regulaciones sobre conservación, preservación y uso de las áreas e inmuebles consideradas como patrimonio cultural de la Nación y de los departamentos, incluyendo el histórico, artístico, arqueológico y arquitectónico…; Nivel 4. El señalamiento y localización de las infraestructuras básicas relativas a la red vial nacional y regional; fluvial, red férrea, puertos y aeropuertos; infraestructura logística especializada…; Nivel 5. Los componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo metropolitano”. Esta claro el orden jerárquico.
Además, en la Ley 614 del 2000 se crearon los comités de integración territorial, cuyo objeto es establecer mecanismos de integración, coordinación y armonización de las diferentes entidades competentes en materia de ordenamiento del territorio para la implementación de los POT, y en el Decreto 2367 DE 2015 se establece el “Consejo Superior de Ordenamiento del Suelo Rural como un organismo del Gobierno nacional encargado de formular lineamientos generales de política, y coordinar y articular la implementación de políticas públicas en materia de ordenamiento del suelo rural, considerando factores ambientales, sociales, productivos, territoriales, económicos y culturales…” y su primera función es “Actuar como instancia máxima en la asesoría, coordinación del Gobierno nacional en materias relacionadas con el ordenamiento y planeación del suelo rural”.
Pero el diseño institucional parece no responder completamente a lo establecido en el marco normativo, con buen desarrollo, pero que, su aplicación no es la adecuada y posiblemente por eso encontramos las situaciones de problema en el territorio. Se deben buscar las estrategias bajo las cuales se puedan cumplir las normas, tener análisis de cómo ha sido la implementación de los comités de integración territorial, si en la práctica son utilizados como lo establece la Ley, qué casos de éxito se han tenido y con ese diagnóstico ver si han sido sub-utilizados o si han funcionado adecuadamente, y así tener argumentos para promover mejoras sobre la aplicación de las normas o si se requieren modificaciones a ellas. No se encuentran instrumentos de seguimiento y control en el arreglo normativo ni en el institucional actual, y son necesarios para poder identificar las mejoras y sus prioridades como punto de partida para una mejor aplicación.
Lecciones y Retos
El caso de Bogotá y su región metropolitana deja lecciones claras: la aplicación de la planeación territorial no puede seguir desarticulada si queremos garantizar un desarrollo sostenible. La ejecución de proyectos como los tramos elevados en la Autopista Norte y la ALO demostrarían que es posible integrar el desarrollo urbano con la restauración de los ecosistemas, pero su éxito dependerá de la voluntad política y la capacidad de las entidades de trabajar de manera conjunta. El agua, como recurso esencial, debería ser el eje central de esta visión articulada regional, ya que su manejo trasciende los límites municipales y afecta directamente la calidad de vida de millones de colombianos.
Mientras sigamos abordando los problemas desde una lógica de desarticulación institucional en la práctica, continuaremos enfrentando inundaciones, deterioro ambiental y proyectos paralizados por la burocracia. Adoptar la visión integral, regional y nacional prevista en el marco normativo no es solo una necesidad técnica, sino un imperativo moral para garantizar un futuro sostenible.
Este artículo fue posible por el trabajo en equipo con los expertos ingenieros Carolina Henao y Javier Báez. Agradecimientos especiales por la generosidad con sus conocimientos y su dedicación.
