Tenemos en la memoria, muy fresca aún, la debacle en que se tornó la contratación de 539 colegios en todo el país a través del Fondo Financiero de Infraestructura Educativa (FFIE) desde 2015; 4 años después, cuando se suponía que se acabaría el programa, no se habían podido terminar 114 colegios (el 21% del total) (Contraloría, 2019) (FFIE, 2024).
Se suponía que en 4 años se haría toda la construcción y mejoramiento, y que para 2019 todos los municipios incluidos se estarían beneficiando de esa infraestructura social clave, que son los colegios. Para hacernos una idea de los sobrecostos financieros, la Contraloría estimó en 559.853 millones de COP de 2019 debido a retrasos y problemas en la ejecución de las obras; eso sin contar los costos sociales de no disponer de los colegios, que elevarían la cuenta varias veces.
El Ministerio de Educación optó por contratar a dos fiduciarias para establecer allí la gerencia de un programa de construcción de 5.1 billones de COP de 2015, sin experiencia en contratación y administración de proyectos, y menos en un programa tan grande, que implicaba distribuir pequeñas obras por todo el país llenas de detalles, permisos, contingencias, y comunidades tratando de poner a la medida local cada colegio. Es decir, un problema de mediana complicación local, manejable a ese nivel, se convirtió en un problema de gran complejidad al centralizarse en Bogotá, lejos de la multiplicidad de detalles en cada municipio.
Para complicar más el asunto, empaquetaron los pequeños proyectos en grandes contratos sin mediar un análisis de cuál era la demostración de la supuesta mayor eficiencia que se lograría al hacerlo. Así, trasladaron también la mayor complicación para quien fuera el contratista grande, sin medir las consecuencias. El resultado sigue a la vista: un desastre.
Nunca un problema de optimización (y en general, de logística) se resuelve bien con un atajo dogmático. Había que analizar que los costos de la gerencia de estos proyectos son más variables que fijos, porque no se pueden compartir los recursos tan fácilmente debido a que los lugares de obras son muchos y lejanos. Lamentablemente, el diseño de la contratación estaba orientado al empaquetamiento desde el principio. Las razones son más de una “optimización” mal entendida del ente contratante, porque es más fácil otorgar 1, 2 o 3 contratos grandes que 539 pequeños. Pero esto conduce a una falacia, porque simplemente se están trasladando los costos de coordinación y gerencia al contratista grande y no hay ninguna optimización real en el proyecto en su conjunto.
Y lo más grave no es esto. El contratista más grande favorecido con el contrato no era siquiera colombiano sino portugués, lo cual alejaba aún más su conocimiento particular y consecuente valoración de riesgos que debía tener en cuenta en su propuesta, sobre todo en lo concerniente a los trámites, las dificultades de planeación y ejecución que tenemos, y lo los conflictos que pueden emerger con las comunidades. Sin contar con el aumento de la vulnerabilidad de este esquema a la amenaza de la corrupción, que nunca se puede ignorar en Colombia.
Ahora Findeter está copiando el esquema, con la diferencia buena que es experta en manejo de todo tipo de contratos para ejecuciones públicas desde su régimen privado. Pero igual, en cuanto a empaquetamiento de pequeños proyectos en uno solo más grande, para que resulte más atractivo a grandes jugadores. Se conoció recientemente que la compañía China Harbour Engineering Company estaba pidiendo más plazo para el cierre del proceso PAF-DPS-O-138-2024 Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, para contratar la “construcción de Puntos de Abastecimiento Solidario – PAS, del grupo 5” por 40,103,174,662 COP que corresponde solo al departamento de Bolívar.
Se trata de construir en 13 municipios (Arenal, Cantagallo, Morales, San Pablo, Santa Rosa del Sur, Simití, Cartagena, Córdoba, El Carmen de Bolívar, El Guamo, María La Baja, San Juan Nepomuceno, Zambrano) pequeñas áreas para el Plan Hambre Cero, que consisten en Puntos de Abastecimiento Solidario que, al revisar, se cuestiona uno qué hará la gigante china CHEC, acostumbrada a construir puertos, aeropuertos y Metros, enredada en semejantes obritas regadas por el departamento durante siete meses únicamente, en las que debe responder hasta por un Plan de Gestión Social y Reputacional (PGSyR) en cada municipio. No tiene sentido.
Para darnos una idea, esas construcciones y sus áreas son: Galerías de plaza de mercado, 6.25 m2; Locales Comerciales, 12.5 m2; Comedor comunitario y/o olla comunitaria, 25 m2; Centro de Acopio de productos de primera necesidad, 60 m2; Área multipropósito que puede ser usada para ferias artesanales y demás necesidades de la comunidad, 90 m2; Área para suministro de bienestarina generada con productos de la región, 6.25 m2; Área de Administración y Baños, 6.25 m2. En total, si solo hay una unidad de cada componente, serían 206.25 m2 por municipio; o sea, una casa grande, para lo cual, claro que no se necesita una empresa grandísima de talla mundial como la CHEC, y ni siquiera una empresa grande nacional. Se requieren pequeñas empresas de ingeniería o ingenieros contratistas individuales con sus pequeñas oficinas haciendo contratos del orden de 3,085 millones COP cada uno, y no un enorme contratista con un solo contrato de 40,103,174,662 COP. (Findeter, 2024)
Si se la ganara una empresa extranjera, como fue Motta Engil en el caso del FFIE, o la CHEC en este proceso, se induce tristemente a que los ingenieros colombianos sean relegados a ser subcontratistas de los extranjeros. La labor de coordinación se quedará del lado del contratista, con la diferencia que éste exprimirá al máximo a los colegas nacionales para hacer una utilidad del tamaño acostumbrado. ¿Y el PAS recibirá un mejor precio? Apuesto que no.
Al revisar el personal exigido se encuentra que se puede compartir el director del proyecto entre 20 frentes de obra (se supone que cada municipio es un frente de obra) y así otros perfiles generales y asesores, y lo correspondiente a la administración. Obviamente, no el ingeniero residente ni el maestro de obra residente. Cualquiera puede pensar que en eso consiste la optimización; o en la compra masiva de los materiales, asunto que pierde validez en este caso por la dispersión geográfica existente que dificulta esta negociación favorable. Lo que no se evalúa normalmente es que la administración del ingeniero individual es muchísimo menor porque él optimiza su presencia en su contrato y al mismo tiempo hace varios roles y cuida el centavo de su negocio cerquita a donde suceden las acciones. Así pasa con los campesinos individuales y los camioneros individuales, que hacen que no necesariamente se obtenga una mayor competitividad de una empresa grande frente a los pequeños jugadores individuales en su mercado.
Hay que solicitar a Findeter que haga este análisis competitivo, incluyendo sus propios costos adicionales de administrar 13 contratos pequeños y no 1 solo, y lo comparta para discusiones y comprensión de todos los públicos incumbentes; que no se nos olvide, es un costo que, de todas maneras, está en la ecuación porque el gran contratista incurre en él y, por supuesto, lo cobra.
Y que, con esa respuesta en la mano, que Findeter en lo sucesivo, no castre de entrada a las pequeñas empresas de ingeniería y a los ingenieros individuales para que puedan competir abiertamente y se ganen estos pequeños proyectos. Las empresas grandes dejémoslas para los proyectos grandes de verdad, no que resulten grandes por empaquetar pequeños proyectos en uno solo. No nos puede dar pereza hacer varias pequeñas licitaciones y sacar de tajo a los nuestros, eso sí, teniendo costos totales comparables.
De una u otra forma estaremos vigilantes para ver cuántos participantes hay en la licitación de este proceso, que lastimosamente ya no puede se puede cambiar, y si se puede detectar alguna maniobra acostumbrada para que solo quede un proponente. Y entonces, ya el tono de la sugerencia cambiaría porque la razón para el empaquetamiento seguramente sería otra, y no la mentada optimización.
Dentro de una razonabilidad competitiva, no es tiempo para excluir a los ingenieros individuales y a las pequeñas empresas de ingeniería con el empaquetamiento de contratos. El país necesita, en todos los sectores y frentes, que el trabajo de los nacionales sea la base de su desarrollo. Colaborémonos.
Rafael Fonseca Zarate
