Con base en lo expuesto en el artículo anterior, ahora es el momento de reseñar la buena experiencia en la contratación de vías terciarias con las JAC, de reclamar que las vías terciarias no pueden seguir siendo la caja de los congresistas, de hablar sobre el esquema institucional requerido, y de declarar que las vías terciarias son un objetivo estratégico nacional. Todo a continuación.
Buena experiencia en la contratación de vías terciarias con las JAC pero falta la mayor parte
Actualmente el INVÍAS maneja alrededor de 250 contratos con Juntas de Acción Comunal -JAC– ocupando 2625 trabajadores para atender el mantenimiento rutinario de 8,840 kilómetros de vías terciarias. En los años 80 se crearon precooperativas de trabajo asociado para mantener entre 30 y 50 kilómetros cada una, que para la segunda parte de los años 90 llegó a tener 500 de estas cooperativas. Frente a los 325,000 kilómetros (estimados) de vías terciarias este cubrimiento es poco, y aún cuando se le sume toda la gestión de los entes territoriales la realidad que enfrentamos es que en este frente nos hace falta la mayor parte del trabajo. Es un tema en el cual existe buena experiencia y múltiples beneficios pero que inexplicablemente no le han parado bolas los gobiernos.
En una presentación reciente (Congreso Nacional de Ingeniería) el Invías explicó la situación actual: el año anterior invirtieron en construcción y mejoramiento, y en mantenimiento de la red terciaria 5.6 billones de pesos para atender 14,828 kilómetros (379 millones por kilómetro en promedio) de los cuales 5,037 en construcción y mejoramiento y 9,791 en mantenimiento. Dos realidades se muestran aquí: (1) que la intervención resulta muy poca respecto al total, pese al esfuerzo que haga el Gobierno y el Instituto (con recursos del Presupuesto General de la Nación PGN, Regalías, Obras por impuestos y Cooperación internacional), y (2) las intervenciones unitarias salen muy costosas por lo que es preciso encontrar alternativas a lo actual con otras tecnologías y formas de contratación.
Por ejemplo, la famosa “placa-huella” que tiene un costo actual de entre 1,000 a 1,250 millones de pesos por kilómetro, debe dejarse exclusivamente para pendientes altas en zonas lluviosas, mientras que para lo demás pueden encontrarse alternativas como: el uso de asfaltita que representa una buena solución de pavimento ya que dado el bajo tráfico de la vía puede incluso manejarse “a mano”, y es ampliamente disponible en el territorio nacional; o simplemente, el mantenimiento de la rasante se puede hacer manualmente siempre y cuando sea frecuente. Aquí es donde las JAC campesinas pueden jugar un papel muy importante para disminuir los costos de mantenimiento, y en combinación de otros actores, los de construcción y mejoramiento.
Lo anterior significa que el potencial es enorme. Para atender alrededor de 325,000 kilómetros se necesitarían unos 150,000 trabajadores permanentes; una persona puede atender entre 2 a 5 kilómetros de labores de limpieza y conformación de cunetas, rocería, limpieza de alcantarillas, limpieza y recolección de basuras, tapar baches, limpiar cauces en el cruce de puentes, sembrar vegetación para control erosión y demás requeridas para el mantenimiento de la vía.
Y con todos los beneficios asociados al programa, estamos hablando de un impacto superlativo para una gran parte de los 11 millones de personas de la Colombia rural.
Las vías terciarias no pueden seguir siendo la caja de los congresistas
Pero hay recomendaciones de fondo que hacer para cuidar desde su inicio un programa tan valioso para el país. De las múltiples discusiones al respecto en el seno de la Sociedad Colombiana de Ingenieros desde años atrás, he decantado algunas sugerencias para el nuevo Gobierno, con la esperanza que susciten reflexión y cuidado, y una mayor discusión para asegurar un planeamiento adecuado.
El primer problema en la inversión pública en el país está en la falta de priorización. Es normal ver grandes contratos de aceras en poblaciones que no tienen agua potable, hospital o colegios bien dotados. Este y otros defectos de planeación, como mala estructuración y falta de maduración, se producen por la injerencia nociva de la politiquería priorizando negocios personales corruptos de los dirigentes de turno. Contra ello, principalmente, es que hay que proteger esta iniciativa.
El esquema de fondos que maneja el Gobierno central a los cuales pueden acceder los municipios y departamentos es el camino perfecto para que los parlamentarios y el Ministerio del Interior establezcan “negociaciones” para intercambiar apoyo a las iniciativas gubernamentales por asignaciones de inversiones a alcaldes “amigos” de esos parlamentarios. Lo que se ha demostrado recientemente es que todos sacan tajada de esas “relaciones” evaporando la inversión pública (parques Sacúdete, las regalías para la paz, etcétera).
Por lo que es necesario que los dineros para las vías terciarias no tengan esa ruta y el nuevo gobierno gestione unos recursos de destinación específica en el Presupuesto General de la Nación, cuyo trámite lo puedan hacer los alcaldes sin intermediación de ningún político: sin requisitos adicionales en el caso de mantenimiento (conservación de las vías) para que sirvan para remunerar a las JAC campesinas, y para inversión en nuevas vías después de su aprobación de la autoridad ambiental (hay que revisar su impacto directo e indirecto: hay que tener un especial cuidado en que la penetración a regiones selváticas no se convierta en mayor deforestación).
El esquema institucional requerido
El esquema institucional para el mantenimiento podría ser el siguiente: los municipios y departamentos declaran sus vías terciarias en el Invías, en una oficina que se dedique a la gestión de esos recursos en el Presupuesto General de la Nación -PGN- con base en índices (kilómetros que puede atender una persona dependiendo del tipo de topografía e hidrología) que conocen ya en el Cauca (experiencia del ingeniero Fernández), en los Comités de Cafeteros y los petroleros. Los recursos se trasladan a municipios y departamentos a las Asociaciones Municipales de JACs para su gestión de contratación y pagos a las JAC, con dedicación específica al mantenimiento de un camino veredal (vía terciaria) y cuya interventoría le corresponderá a la secretaría de infraestructura de cada municipio o departamento en cabeza de ingenieros civiles que hagan un rol más integral, de verdaderos gestores, y sean los maestros que enseñan sobre toda la técnica y la tecnología a aplicar a todos los demás actores.
Para las nuevas vías o mejoramientos grandes es necesario conservar una función central que permita intercambiar las buenas experiencias entre las diversas regiones, departamentos y municipios. El Invías no solo está listo sino que tiene la experiencia, las normas, manuales de diseño, de interventoría y últimamente ha estado activo en tecnologías de construcción. Y tiene oficinas en las regiones a través de las cuales puede capacitar a los actores, recomendar tecnologías, verificar el desempeño de lo recomendado y así irrigar ese conocimiento al resto del país. Para participar en esto el instituto no tiene que ser el super contratador; en últimas terminaría siendo el firmador de convenios interadministrativos (como en parte lo es hoy) que contienen la ruta corrupta que expuse arriba, haciéndose los de la vista gorda para que municipios y departamentos contraten amañadamente.
Las licitaciones de diseño y construcción deben estar basadas en el municipio o en el departamento (según sea la propiedad de la vía), sin intermediarios ni para-entidades (asociaciones de municipios, entidades y “fondos” mixtos, entidades pro-desarrollo, etcétera) cuyo único objetivo es evitar los controles para la correcta inversión de los recursos públicos (saltarse la poco usada Ley 80 de contratación estatal). El municipio promedio nacional, que es débil en estos procesos, lo mismo que algunos departamentos, podrán apoyarse en la metodología que compilará el Invías para este fin, en conjunto con el gremio de la ingeniería nacional -SCI- que es órgano consultivo del Gobierno Nacional (Ley 46 de 1904) y que también tiene regionales en todo el país. Cada proyecto de una nueva vía debe ser bien madurado para pasar a la instancia de aprobación medioambiental, las CAR, para que la mayoría del trabajo y las aprobaciones se gestionen regionalmente. Lo ideal es que toda la contratación sea muy local o regional, como sería obligatorio en el caso de las JAC campesinas, de la propia vereda.
Las vías terciarias son un objetivo estratégico nacional
Por la importancia de los múltiples beneficios que emergen en torno a las vías terciarias, hay que declararlas proyectos multipropósito y en su conjunto un objetivo estratégico nacional.
Hasta hoy a alcaldes y gobernadores les ha tocado mendigar (cabildear) los recursos para las vías terciarias a congresistas que son los que mueven a los funcionarios del Ministerio del Interior en la trama de corrupción extensa que ya se conoce (ver caso ilustrativo de senador Castaño). Por el contrario, al ser un objetivo estratégico nacional, las vías terciarias deben tener sus recursos asignados, de destinación específica, desde el Presupuesto General de la Nación.
Y al ser contratadas en gran parte con las JAC campesinas, por fin el Estado tendrá una forma masiva de estar vinculado al campo, haciendo presencia y llevando valor a su gente.
* @refonsecaz
Fotografía: una minga campesina e indígena haciendo mejoramiento en una vía terciaria en el departamento del Cauca, 2014.
