En los últimos días y semanas hemos debatido sobre los “Caminos campesinos para la paz” que son parte fundamental del programa de Gobierno consignado en su Plan Nacional de Desarrollo en torno a la economía comunitaria. En síntesis, se quiere llevar al escenario de la ejecución de los proyectos a las comunidades que los requieren.
Hasta ahí va bien. Pero como parte de su estrategia en la práctica se saca a la ingeniería como parte esencial de sus ejecuciones, lo cual no está bien por varias razones, que hoy analizaremos desde la perspectiva del proyecto y de sus impactos positivos para sus usuarios (la comunidad). Esto es posible a partir de unas premisas que no son ciertas y que han sido parte de la argumentación del Gobierno; curiosamente, pone en riesgo el desempeño y éxito de su propio programa estrella.
Como parte del debate, presentamos aquí una alternativa en la cual se tengan en cuenta los profesionales (ingenieros en este caso) como actor vital pero integrado a la estrategia del Gobierno en que las comunidades tengan un rol principal.
Premisas no ciertas
Los caminos campesinos los hacen las grande firmas contratistas. Los caminos comunitarios, vecinales o terciarios los hacen generalmente ingenieros que empiezan su vida como contratistas, o pequeñas firmas de ingeniería que atienden estos trabajos. No son construidos por grandes contratistas.
Los ingenieros se roban la plata. Es cierto que toda la contratación en el país está sumida en corrupción. Es lamentable. Lo más grave para un ingeniero que construye caminos campesinos es que le pidan plata para poder trabajar y sobrevivir. Y los mecanismos de corrupción parten de la política y del sistema electoral, en donde se han mezclado los votos con los contratos para pagarlos. La ingeniería, en su gran mayoría, ha sido presa de la corrupción en la contratación, y no al revés.
Las “obritas” no necesitan ingeniería. Este es un pensamiento dentro del subdesarrollo. Si las obras, por pequeñas que sean, se hacen bien, prestan su función, son durables, son económicas y no causan costos terribles como desestabilización de taludes y otros graves impactos ambientales que pueden incluso causar o no evitar la pérdida de vidas; de ese tamaño es la importancia de esto. La ingeniería es siempre necesaria para hacer los proyectos bien y con los menores costos, presentes y futuros. Pero no hay que olvidar que una obra de 6,000 millones de pesos dista totalmente de ser una “obrita”, y por supuesto, requiere de mucha ingeniería.
Las JAC pueden hacer las “obritas”. Es cierto que algunos miembros de Juntas de Acción Comunal pueden y hacen obras; con su participación se pueden hacer y no necesariamente hay que trasladar mano de obra no local. Pero no siempre esto es posible, incluso porque se parte de la premisa, no cierta, que los campesinos de la región no hacen nada o no trabajan en el campo, y esto no es así. Pero eso no quiere decir que su participación no solo sea deseable sino muy benéfica para los proyectos, solo que asumiendo roles que agreguen real valor y no lo destruyan por no ser actores idóneos. También aquí hay que recordar que una inversión de 6,000 millones no es para ninguna “obrita”.
Las JAC cuidarán la “platica”. Es una premisa lógica que parte del deseo de que la realidad fuera como debiera ser. Pero la realidad es como es, y hay muchos ejemplos de problemas de corrupción, clientelismo y abusos de poder entre directivos de las Juntas de Acción Comunal. No se puede contra “a ojo cerrado” de que no haber corrupción entre ellas. Lo apropiado en nuestro país es que las políticas y leyes tengan siempre en consideración que hay riesgo de corrupción y que por lo tanto hay evitar al máximo las vulnerabilidades que puedan abrirse al promulgarlas.
Nuevos roles en Alianzas tripartitas
Que el Gobierno quiera honrar sus promesas de campaña introduciendo cambios en los que se reivindiquen a las comunidades, es un propósito que se ha compartido en la mayoría de círculos profesionales y más en los de la ingeniería. Y que se quieran introducir medidas para combatir la corrupción, es más que bienvenido. Pero la conformación de esos cambios eliminando la participación de la ingeniería no es bueno para las mismas comunidades que, se supone, serán favorecidas. Si los proyectos no quedan bien hechos, no son en realidad ni buenas ni grandes ayudas a las comunidades.
En el cuadro siguiente se muestran los esquemas de contratación, indicando los roles que toman o tomarían los actores principales en los proyectos de desarrollo incluyendo una alternativa a la estrategia expuesta del Gobierno, enmendando los errores causados por las premisas no ciertas:
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Es esencial resaltar que ningún proyecto en el país se debe hacer sin tener estas etapas completas, es decir, mediante las cuales se asegure una mínima y buena maduración.
No es posible que en condiciones de recursos escasos se pueda hacer planeación distribuida totalmente, porque hay que repartirlos entre departamentos, comarcas, municipios y veredas, por lo que es indispensable que haya trabajo de coordinación y asignación de entidades centrales como el DNP, Invías y Departamentos que dispongan de información general para distribuir con equidad. Con postulaciones de proyectos por parte de las comunidades, ¡claro!
Es perfectamente posible que las Entidades (Invías, Departamentos o la que le corresponda) se encarguen de los diseños, con o sin contratos de diseño externos, dependiendo de la magnitud de los trabajos. Lo indispensable es que queden bien hechos y con planos listos de construcción de acuerdo con la realidad de la obra. Esta etapa debe estar copada de ingeniería.
Cuando se contrata la obra con un ingeniero (entiéndase también pequeña o mediana empresa de ingeniería) se establece una relación de responsabilidad con ese ingeniero contratista; de ahí la necesidad de las pólizas de cumplimiento y estabilidad. Hay que asegurar que la obra quede bien construida de acuerdo con los planos diseñados. Pero es perfectamente posible distribuir algunas de sus funciones como la contratación de la Mano de Obra o integrar otras como las labores de compra (Proveeduría) siempre y cuando se solucione la estrategia de distribución de responsabilidades también, sobre todo en cuanto a calidad tanto de los trabajadores como de los materiales. Es cierto que no todo tiene que hacerlo el ingeniero, pero quien lo haga tiene que responder por la parte correspondiente.
Hacer que sean las comunidades las que contratan al ingeniero solo logrará encarecer su contratación a través de un intermediario. Pero además, un mal intermediario en este caso porque no tiene ni el conocimiento ni la estructura para contratar ni controlar al ingeniero, lo que seguramente generará una mala relación de trabajo que afectará al proyecto. O introducirá algunas formas corruptas para solventar este requisito fingiendo contratar a un ingeniero para llenar el requisito, haciendo que el proyecto pierda en calidad.
Siguiendo con el análisis, no puede haber proyectos llevados a cabo con recursos públicos que no tengan una interventoría que garantice que los trabajos se llevan a cabo como dicen los planos, o que ayuden a resolver problemas no previstos en ellos. Podría hacerlo la Entidad, con ingenieros, siempre y cuando tenga la capacidad técnica para hacerlo y sobre todo, la disponibilidad de tiempo de ingenieros para hacerlo. Si no, las empresas e ingenieros interventores deberán cubrir esta actividad.
En la financiación del proyecto tenemos los mayores problemas. Lo normal es que el ingeniero se endeude como pueda para financiar el proyecto, sin recibir una remuneración por hacerlo, y en algunos casos recibiendo un anticipo para funcionar en parte. Esto es, en realidad, una anormalidad puesto que debía ser la Entidad, con el presupuesto apropiado y disponible, la que financiara el proyecto. En las APPs (populares) esgrimidas en el PND se aspira a que sean las comunidades las que pongan hasta el 50% de la inversión en el proyecto (con montos que podrían ir hasta 3,000 millones de pesos) a título de aporte; se entiende que el espíritu de esta política es la de recibir el aporte en especie (mano de obra) de las comunidades, lo cual es poco probable fuera de montos muy pequeños. A no ser que emerja la corrupción: presupuestos inflados, aportes en dinero de fuentes desconocidas que puedan integrar redes de lavado, o quién sabe qué más. Muy grave dejar esta puerta abierta.
Lo que sí puede resultar interesante, es que dados todos los demás componentes, la comunidad proponga que con su aporte en especie se puedan hacer más obras (más longitud, más pavimentación, etcétera); manejado a nivel micro local por la Entidad a cargo.
La veeduría ciudadana debería ser un actor siempre principal en los proyectos. Ellos representan a la comunidad circundante que son los usuarios del proyecto.
Invitamos de esta forma al Gobierno a pensar en esta alternativa que integre a los Profesionales a las Alianzas pero contratados al mismo tiempo que las JAC para hacer un trabajo complementario y colaborativo entre ambas. Y además, controlado entre sí como un mecanismo preventivo contra la corrupción. Esa relación hay que diseñarla con sumo cuidado para que no emerjan problemas.
La prosperidad pese a las duras realidades del campo
La prosperidad de los campesinos que se genere por una mejor infraestructura de transporte (en este caso), es el verdadero retorno de estas inversiones. No habrá tal prosperidad o será mermada si los proyectos no se planean, diseñan, construyen, financian y controlan debidamente. Es con ingeniería que pueden hacer inversiones durables, funcionales y que no generen riesgos innecesarios y peligrosos. Un cambio que mejore lo actual y potencie lo bueno, es un cambio positivo.
